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他山之石 ｜ 国内外城市居民生活水价及可承受能力分析
前 言
国内外城市居民生活水价及可承受能力分析全球淡水资源不仅短缺而且地区分布极不均衡,全球淡水资源不仅短缺而且地区分布极不均衡，约占世界人口总数40%的80个国家和地区约15亿人口淡水不足，其中26个国家约3亿人极度缺水。我国是世界第一人口大国，人均水资源量只占世界人均水资源量的四分之一，水资源短缺且形势严峻。因此，合理利用水资源，提高水资源利用效率尤为重要。水价作为重要的经济杠杆对于调节水资源需求，提高用水效率具有重要意义，合理的水价能够有效地提高居民的节水意识，促进水资源节约。
居民生活水价是国内外水利经济领域的研究热点之一。水价的高低与不同地区的水资源供需形势、经济社会发展水平和居民承受能力相关，生活用水与污水处理如何定价成为关注的焦点。我国和美国、英国、日本等国家在水价的制定研究中引入了居民可承受能力，根据水费支出占人均收入的比值来分析水价的合理性。笔者收集整理了近几年国内外典型城市居民生活水价数据，对比研究各城市居民水价的差异，分析可承受能力，并从中得到启示，为制定更合理的居民水价，促进节约用水提供参考。
PartⅠ:国外城市居民生活水价现状
选取纽约、伦敦、东京、巴黎、新加坡等几座典型城市，对城市居民生活用水水价现状进行分析。
（一）纽约
纽约市居民生活水价由供水费、排水费和供排相关的服务费3部分构成，自1980年以来基本保持上涨趋势。2014年财务年(2013年7月1日至2014年6月30日)纽约市水价为3.27美元/立方米，折合人民币20.10元/立方米(按当年汇率，下同)，其中供水费1.26美元/立方米，污水处理费2.01美元/立方米。与1996年财务年相比，水价上涨了2.33美元/立方米，年均涨幅7.2%。至2017年，纽约市生活水价为3.5美元/立方米，折合人民币23.45元/立方米，其中污水处理费约占总水价的60%，依然保持着1993年以来污水处理费为供水费的159%的现状。
（二）伦敦
伦敦市居民生活水价由供水服务费和污水处理费2部分组成，全市近80%的水量由该市最大的水务公司泰晤士水务公司提供。根据用水家庭有无安装水表分别采用计量和按家庭财产估价两种方式来征收。2013年城市供水服务费1.23英镑/立方米，污水服务费0.65英镑/立方米，合计1.88英镑/立方米，折合人民币为16.49元/立方米，同期比上一年上涨了3.5%。2015年伦敦市居民生活水价收费做出调整，水价构成由2部分改为3部分，分别为固定费用、可变费用以及环境保护费用。调整后呈现逐年上涨趋势，至2017年伦敦居民生活水价为2.55英镑/立方米，折合人民币22.19元/立方米。
（三）东京
东京城市居民生活水价由2部分组成，即基本水费和计量水费，此外，用水户还需缴纳税率为5%(基本水费与计量水费之和)的消费税。东京城市居民生活水价收费方式与我国城市居民阶梯水价制度相似，但却更为细致。东京实行计量收费、超额累进加价收费的水费政策。为保证用水公平性和收费标准的明确性，东京采用管径差别收费制度，即根据水表连接管管径的不同，水价也有所不同。东京地区自2005年1月实行累加阶梯水价制度，与水管规格相对应，水管规格越大，阶梯数越少。在前3种最小的水管规格下(管径13～25毫米)，水价分为9个阶梯，居民每月用水量在1～5立方米之间的不收取阶梯水费，5～10立方米的水价为1.34元/立方米，10～20立方米的水价为7.78元/立方米，依次递增，大于100立方米的水价为24.56元/立方米。以2005年东京水费标准为例，在每月用水5立方米以内的用户，按基本水价付费，超过基本水量就按累进加价收费。按管径20毫米的用水户计，水价(不包括排污费)为11.39元/立方米。从2015年收费制度变更起，东京城市居民生活水价包括固定费用、可变费用、增值税、环境保护费以及环境增值税五部分，至2017年其水价为14.07元/立方米。
（四）巴黎
巴黎城市居民生活水价由3部分组成，即饮用水生产与分配服务费、卫生服务费及税费。20世纪80年代以来，随着巴黎市水供应行业的私有化，水供应业务具体由维奥利亚及苏伊士两大供水集团承担。水价制定遵从“谁用水谁付钱，谁污染谁付钱”的原则，由市政府、供水单位与各类用水户等有关各方共同协商确定。2010年巴黎市政府收回了供水系统的管理权，全部相关事宜由统一机构管理。2011年巴黎市水价为2.93欧元/立方米，折合人民币26.34元/立方米，其中饮用水生产与分配服务费1.105欧元/立方米，占比37.7%;卫生服务费1.034欧元/立方米，占比35.3%;税费0.791欧元/立方米，占比27%。2015年巴黎市对城市居民生活水价构成做出调整，由之前的3部分改为5部分，包括固定费用、可变费用、环境保护费、税费(增值税、环境增值税、其他税)以及其他费用。至2017年其水价为3.65欧元/立方米，折合人民币27.74元/立方米。
（五）新加坡
新加坡是世界上极度缺水的城市之一，生活和生产用水主要依靠雨水收集和从邻国马来西亚进口。对来之不易的水资源，新加坡公用事业局(PUB)用经济杠杆调控居民用水需求。用水户除了交纳供水费以外，还需要交纳污水处理费和耗水税等。新加坡政府曾在2017年2月宣布，为了加强水资源的保护，水费将分2个阶段调整。水费调整第1阶段自2017年7月1日起，城市居民生活月用水量在0～40立方米之间，综合水价为2.39美元/立方米，折合人民币16.013元/立方米，其中供水工程水价1.19美元/立方米，耗水税0.42美元/立方米，污水处理费0.78美元/立方米;月用水量大于40立方米时，综合水价为3.21美元/立方米，折合人民币21.507元/立方米，其中供水工程水价1.46美元/立方米，耗水税0.73美元/立方米，污水处理费1.02美元/立方米。第2阶段自2018年7月1日起，城市居民生活月用水量在0～40立方米之间，综合水价为2.74美元/立方米，折合人民币18.358元/立方米，其中供水工程水价1.21美元/立方米，耗水税0.61美元/立方米，污水处理费0.92美元/立方米;月用水量大于40立方米时，综合水价为3.69美元/立方米，折合人民币24.723元/立方米，其中供水工程水价1.52美元/立方米，耗水税0.99美元/立方米，污水处理费1.18美元/立方米。
Part Ⅱ:我国城市居民生活水价现状
我国水价变革经历了4个阶段，即公益无偿供水阶段、低水价阶段、非全成本核算阶段、商品化价格形成阶段，水价结构不断优化，近年来实施阶梯式水价、农业水价综合改革、水资源费改税等措施，水价制度不断完善。我国现行的水价体系由资源成本、工程成本、环境成本、利润以及税收5部分组成。笔者利用中国水网2012—2019年城市居民生活用水水价资料，选取9个典型城市的居民生活水价进行对比分析。按照东部(北京、上海、广州)、中部(太原、武汉、南昌)、西部(兰州、成都、昆明)和北方(北京、太原、兰州)、南方(上海、广州、武汉、成都、南昌、昆明)的分区，对比分析城市居民生活水价的区域差异。由表1可见，各城市居民生活水价在2012年以后呈上涨趋势，在实行阶梯水价政策之后基本维持稳定。
通过各区域城市平均水价(图1)对比可见，全国最高的水价出现在东部地区。东部城市经济发达，需水量和排污量都大，径流调蓄空间有限，同时受流域污染影响，地表可用水资源短缺，因此水价较高。西部地区地广人稀，经济发展相对落后，居民收入水平较低，城市居民生活水价低于东部地区。中部地区河湖水系较为发达，水资源丰富，因此城市居民生活水价较低。从南北方差异来看，北方城市居民生活水价高于南方城市(图2)，反映了南北方在气候和水资源等方面的差异及其对水资源危机的敏感程度。
PartⅢ:国内外水价对比及可承受能力分析
以2017年国内外几个典型城市居民生活水价现状为基础，来分析国内外城市居民生活水价差异。从水价的组成看，国内外各城市居民生活水价一般采用全成本水价，包括资源成本、工程成本和环境成本。从收费标准看，国内外各城市居民生活水价均在逐年上涨，其中巴黎市单方水价最高，达27.74元/立方米，纽约、伦敦、新加坡、东京依次减少;国内城市水价较低，就国内单方水价最高的北京看，其水价约是巴黎的1/6，是东京的1/3。从计价模式来看，国内外城市都实施计量收费，有的国家实施固定费用和可变费用相结合的计价模式。国内城市和东京、新加坡均实行阶梯水价制度，东京在实行阶梯水价的同时加入了管径因素，使计价模式更加细致化。伦敦、东京、巴黎都有基本水价。国内城市与纽约、新加坡均直接按单价乘以用水量来计算。 实际上，由于水资源条件、水质、水资源供需态势等条件不同，各城市经济发展水平、可支配收入和用水量也不同，很难单纯从单方水价的高低来比较国内外各城市水价的高与低。因此，引入Ｒ值(人均月水费支出占可支配收入的比值)，作为分析国内外各城市居民生活水价的可比指标，也就是从居民可承受能力来分析各城市水价的合理性。根据有关数据，计算所得到的国内外各城市Ｒ值，如表2和图3所示。 从图3可知，无论从单方水价还是居民可承受能力Ｒ值来看，国内城市均低于国外典型城市。以国内Ｒ值最高的昆明为例，昆明Ｒ值为0.42%，还要低于国外城市Ｒ值最低的东京(0.48%)。这表明，相对于可支配收入而言，国内各城市居民人均月水费支出比较小，居民生活用水水价还有较大的提升空间。
根据水价承受能力与节水意识关系的有关研究，一般来说，当水费支出占人均可支配收入的1%时，对居民的心理影响作用不大，可以继续运用价格杠杆调节水资源的使用，促进节水;当达到2%时，水价引起居民的重视，开始主动节约用水;当达到3%时，用水会对人们的生活产生较大影响，应考虑低收入人群的水价承受能力。《水利建设项目经济评价规范》(SL72—2013)指出，城市居民的全年水费支出占其年可支配收入的比例在1.5%～3%以内，属于用水户的可承受范围。然而本文中所选的几个国内外典型城市居民生活水价可承受能力Ｒ值大多数没有超过1%，仅纽约的Ｒ值达到了1.1%，因此不利于提高城市居民的节水意识，水价调整的剩余空间还很大。从国内城市来看，人均收入较低的太原、南昌的居民水价承受能力Ｒ值要比收入较高的上海、武汉的Ｒ值还要高，说明国内各城市水价承受能力范围差异较大，北方地区水价调整的剩余空间低于南方经济发达地区。
Part Ⅳ:结论与启示
a．各城市居民生活水价结构类似，但单方水价差异明显。国内外各城市居民生活水价一般采用全成本水价，包括资源成本、工程成本和环境成本。各城市居民生活水价均存在逐年上涨趋势，但由于水资源条件和经济发展水平不同，水价存在较大差异，发达国家城市居民生活水价明显高于国内城市，我国东部城市居民生活水价高于中西部，北方城市居民生活水价高于南方城市。
b．居民生活水价一般实行按量计费，但计价方式不同。有些国家实施固定费用和可变费用相结合的计价模式，固定费用是用水户必须负担的基本费用，不管用水与否均按月收取;可变费用是根据用水量的多少所缴纳的费用。国内城市和东京、新加坡均实行阶梯水价制度。
c．各城市居民生活人均月水费支出占可支配收入的比值(Ｒ)较低，水价调整剩余空间较大。以Ｒ值分析水价可承受能力，发现国内外各城市居民生活水价Ｒ值均偏低，除纽约外其他各城市Ｒ值均没有达到1%。我国城市Ｒ值明显低于国际城市的Ｒ值，不利于提高城市居民的节水意识，存在较大的调整空间。目前国内外城市居民生活水价总体水平偏低，难以有效促进水资源紧缺地区节约用水。应根据实际情况加快居民水价改革，充分考虑到居民收入分布及承受能力，制定合理的水价水平和调整机制，提升居民节水意识，支撑节水型社会建设。
d．解决工业污染的根本举措是降低工业污染排放，长三角地区城市工业污染减排空间很大，所以促进产业结构升级，淘汰落后及产能过剩产业是当前工业污染治理的首要任务。同时，环境规制可以大幅度降低污染物排放，有力地推进产业结构省级和落后产能淘汰，严格的环境规制可以倒逼企业进行技术创新，提升治污水平。
来源： 水利经济 2021第1期
作者：高慧忠 王晓松 孙 静 阮宏勋 许凤冉
文章出自水利部发展研究中心
